近日,陕西榆林一家个体户因售卖5斤芹菜被市场监管部门罚款6.6万元的案件受到了广泛关注。据报道,当事人于2021年10月购进7斤芹菜,售出5斤,另2斤被市场监管机关提取进行抽样检查。约一个月后,当事人接到检验报告,称该批芹菜检验不合格,要求提供进货票据。由于票据丢失、不能说明货源,市场监管机关遂决定没收其违法所得20元,并处罚款6.6万元。
本案公开后,一时间舆情汹涌。除存在程序等方面的疑问外,舆论的焦点在于:对一些情节轻微、案值微小的违法行为,动辄处以高达数万元的罚款,违背了“过罚相当”的原则。
公众的批评当然有其合理性,本案也无法排除执法者为创收而执法的可能。但通观本案及类似案件,为什么此类“小过错、高罚款”案件能成为一种现象,其中的一个重要原因在于当前行政处罚相关立法的不完善。甚至,即便行政机关按现行法律规定的最低幅度进行处罚,也难以符合公众对“过罚相当”的认知。
行政处罚首先要依据特定领域专门立法的规定。本案涉及的系对经营不符合食品安全标准违法行为的处罚,其直接法律依据应是《食品安全法》第一百二十四条。依据该条规定,相关情形之下案值不足一万元的,可并处五万元以上十万元以下罚款。同时,该法第一百三十六条还规定了免予处罚的情形。本案中,当事人的行为无疑是违反法律的,也不属于免予处罚的情形,并且,《食品安全法》也无对该类行为予以从轻或减轻处罚的规定。也即,单纯从《食品安全法》的规定看,本案处罚的幅度并不违法。
行政处罚的实施,还应符合《行政处罚法》的规定。该法第五条明确,“设定和实施行政处罚必须以事实为依据,与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”。从实施行政处罚角度,这一规定中的“罚”,所指应是专门立法所规定的处罚,以及法定的从轻、减轻或不予处罚情形。
有关从轻或者减轻处罚,《行政处罚》第三十二条规定了五项情形,包括:(一)主动消除或者减轻违法行为危害后果的;(二)受他人胁迫或者诱骗实施违法行为的;(三)主动供述行政机关尚未掌握的违法行为的;(四)配合行政机关查处违法行为有立功表现的;(五)法律、法规、规章规定其他应当从轻或者减轻行政处罚的。本案中,当事人没有前四项之情形;而欲依据第五项予以减轻或者从轻处罚,则需要有其他法律、法规、规章的规定,但本案所涉及的食品安全领域,相关法律、法规和规章并无明确规定。也就是说,本案不存在按照《行政处罚法》可予从轻或者减轻处罚的情形。
有关不予处罚,《行政处罚法》第三十三条进行了规定。本案当事人的行为可能属于其中“初次违法且危害后果轻微并及时改正”情形,但由于公开资料并未明确此点,且公众关注焦点也在于过罚相当与否或说“罚得是不是太多”,因此对不予处罚的情形此处不再讨论。
通过上述分析可知,尽管过罚相当是行政处罚的基本要求,更是人们有关公正的一般认知,但在类似本案的处罚中,按照现行法律,执法机关往往缺少必要的裁量空间。甚至,尽管本案罚款6.6万元被认为“过罚不当”,但如果不在《食品安全法》规定的幅度内进行处罚,则存在一个“要么不予处罚,要么高额罚款”的两难处境:前者可能涉及执法懈怠,后者执法结果背离社会公众一般认知。当此情形,让执法者如何自处?
由此可见,执法面临困境乃至受千夫所指,很多时候不只是、甚至主要不是执法本身的问题,而更是一个立法问题。专门立法在设定行政处罚时固然需要关注本领域的特殊性,如强调食品安全的极端重要性,但也应该秉持“过罚相当”理念,而不宜忽视社会生活的多样性,一味规定高起点、无余地的处罚幅度。甚至,《行政处罚法》也宜为执法者从轻或减轻处罚留下更充裕的空间,乃至恢复修订之前“其他依法从轻或者减轻行政处罚的”规定,而不是严格限定于“法律、法规、规章规定其他应当从轻或者减轻行政处罚的”情形。如果从专门立法到《行政处罚法》都为过罚相当理念的实践留下更适当的空间,那么,执法中就可能更少出现背离公众一般认知的“过罚不当”情形------当然,这只是可能性而已,立法的规定再完善,会否出现过罚不当的情形,仍与执法密切相关。
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